Nederland wil het doen, Griekenland móet het doen, en Duitsland heeft het zelfs in de grondwet opgenomen. Je hoort het vaak in het nieuws: overheden moeten hun huishoudboekje op orde krijgen en dat klinkt erg verstandig. Zeker in tijden van crisis. Je kunt immers niet meer geld uitgeven dan er binnenkomt. Toch? De metafoor van het huishoudboekje versimpelt een beleidskeuze die niet zo vanzelfsprekend en onomstreden is als het lijkt.

- Waar verwijst de metafoor van het ‘huishoudboekje van de overheid’ naar?

Net als individuen, bedrijven, en ook huishoudens, hebben overheden te maken met inkomsten (zoals belastingen) en uitgaven (zoals onderwijs, zorg en uitkeringen). En net zoals huishoudens, suggereert de metafoor van het huishoudboekje, moeten overheden niet meer uitgeven dan ze binnenkrijgen. Als er door een overheid meer wordt uitgegeven dan er binnenkomt wordt dat een begrotingstekort genoemd, als inkomsten en uitgaven in balans zijn spreekt men van begrotingsevenwicht. Dit laatste wordt door veel politici en economen als een wenselijke situatie gezien, en als dit niet direct mogelijk is wil men in ieder geval het begrotingstekort terugdringen.

Toch geven overheden vaak meer uit dan ze binnenkrijgen. Dat kan bijvoorbeeld door geld bij te drukken, of zoals meer gebruikelijk is, geld te lenen. Beide opties worden wel als ongewenst gezien; geld drukken leidt tot inflatie, en schulden maken kost geld omdat er rente moet worden betaald. Dat laatste kan in het uiterste geval tot een situatie leiden waarin de schulden mede door de rente te hoog oplopen en niet meer terugbetaald kunnen worden. Een recent voorbeeld hiervan is het dreigend faillissement van de Griekse overheid in 2010.

- Op welke manieren houden Europese overheden hun huishoudboekje op orde?

Om dit soort scenario’s te voorkomen en de begroting van een overheid meer in balans te brengen, zijn er een aantal maatregelen in het leven geroepen. Alle landen die de euro als munt hebben, vallen bijvoorbeeld onder het Stabiliteits- en Groeipact van 1997. Hierin hebben de eurolanden afgesproken dat het begrotingstekort niet te hoog mag worden, en dat er gestreefd wordt naar een begrotingsevenwicht of zelfs een begrotingsoverschot. Dit laatste is het tegenovergestelde van een begrotingstekort, en daarbij zijn er dus meer inkomsten dan uitgaven, en houdt een overheid geld over. Bij te ernstige overtredingen van die afspraken kunnen er boetes worden opgelegd.

Ook zijn er landen zoals Duitsland en Zwitserland die in hun eigen grondwet regels hebben opgenomen die stellen dat er alleen bij uitzonderlijke situaties zoals economische recessies een begrotingstekort mag zijn. Het daadwerkelijke ombuigen van een begrotingstekort naar een begrotingsevenwicht of zelfs een overschot heeft twee simpele componenten: het vergroten van de inkomsten en het verlagen van de uitgaven. Aan de inkomstenkant kunnen belastingen of heffingen verhoogd worden, het verlagen van de uitgaven komt neer op bezuinigen op bestaande overheidsprogramma’s.

- Is een overheid te vergelijken met een huishouden?

Hier begint de schoen te wringen. Door de metafoor van het huishoudboekje lijkt het in balans brengen van de begroting van de overheid een verstandige vanzelfsprekendheid, maar een huishouden is uiteindelijk heel wat anders dan een overheid. Een overheid is doorgaans de grootste economische speler in een land, en op dat niveau werken er andere mechanismen. Een huishouden kan ook een tekort hebben en schulden opbouwen, maar door de grootte van overheden leidt dit niet zo snel tot problemen. Overheden hebben historisch gezien bijna altijd begrotingstekorten gehad en schulden opgebouwd, en dat kan dus prima werken, en heeft vaak ook zelfs een positieve functie.

Net als bedrijven kunnen overheden schulden aangaan waarmee ze investeringen doen die zich in de toekomst uitbetalen, zoals het financieren van onderwijs en infrastructuur dat economische bedrijvigheid stimuleert. Zo kan in de toekomst meer belasting worden geïnd, en de investering worden uitbetaald. Maar er speelt nog meer: een economie is zo grillig dat een overheid geen volledige controle heeft over hoeveel het uitgeeft of binnenkrijgt. Bij een economische recessie zoals in 2008 lopen belastinginkomsten achteruit en schieten de kosten voor werkloosheidsuitkeringen bijvoorbeeld omhoog. Het tekort voor een overheid loopt dan automatisch op.

- Is het oplopen van het begrotingstekort onwenselijk?

Dat hoeft niet altijd zo te zijn. Volgens sommige economen en politici zijn er situaties waarin het oplopen van het overheidstekort nuttig is. Tijdens een crisis of recessie zullen zowel bedrijven als huishoudens minder uitgeven, en dit kan leiden tot een neerwaartse spiraal van afnemende economische activiteit die de recessie verergert. De overheid is dan de enige sector die de economie enigszins aan de praat houdt door geld uit te geven. Door meer uit te geven dan het binnenkrijgt ‘pompt’ de overheid eigenlijk geld in de samenleving, waardoor een neerwaartse spiraal kan worden afgeremd of voorkomen. Maar dit principe werkt ook andersom: als een overheid een begrotingsoverschot heeft en dus meer belastingen heft dan het terug uitgeeft, ‘zuigt’ de overheid als het ware geld uit de economie. Dit kan een recessie juist verergeren.

- Moet de overheid dan juist niet bezuinigen tijdens een crisis?

Er zijn dus argumenten om niet te bezuinigen op de begroting van de overheid tijdens een recessie, ondanks dat het verstandig klinkt. Het zou sociale problemen met zich mee kunnen brengen als werkloosheid en armoede door een recessie onnodig lang te rekken. Naast de veelgebruikte metafoor van het huishoudboekje die de vanzelfsprekendheid van verstandig begroten moet uitdragen, wordt het te veel geld uitgeven door de overheid ook vaak neergezet als een oorzaak van crisissen. Het leidt dan tot verspilling door de overheid en het verstikken van economische bedrijvigheid, en zoals eerder gezegd kan een land failliet gaan als de schulden zich te hoog opstapelen en niemand meer geld aan dat land wil lenen. Waarbij het op orde brengen van het huishoudboekje als de voor de hand liggende oplossing geldt.

Het bewijs hiervoor is echter dun, en bij onderzoek dat dit aan zou tonen, werd geen verband aangetoond maar slechts een grove correlatie tussen hoge schulden en economische krimp. Bovendien waren er landen, waaronder Nederland, Ierland en Spanje, die in de periode direct voor de crisis zelfs begrotingsoverschotten kenden. Toen de crisis uitbrak waren het de eerder genoemde automatische teruglopende inkomsten en toenemende uitgaven, samen met de grote kosten die gemaakt werden om omvallende banken te redden, die de begrotingen van die overheden snel in het negatieve duwden. De begrotingstekorten zijn dus eerder een gevolg van de crisis, dan een oorzaak. Al met al blijft het natuurlijk zaak dat een overheid niet kwistig met geld omspringt. Maar het in balans brengen van het ‘huishoudboekje’ van de overheid is niet de vanzelfsprekendheid die het in die bewoording lijkt.